解读《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》

　　一、《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》出台的背景

　　目前，我省共有570多万残疾人，超过总人口的百分之六，涉及1700多万家庭人口，是一个数量众多、特性突出、特别需要帮助的社会群体。近年来，经过全省上下共同努力，全社会维护残疾人权益的意识明显增强，残疾人事业发展的社会环境不断优化，残疾人的合法权益总体上得到了较好保障。随着经济社会的发展，我省残疾人权益保障工作面临前所未有的发展机遇，也出现了一些新情况、新问题，如残疾人在康复、教育、劳动就业及平等占有经济、社会资源方面仍存在很大困难；贫困残疾人社会保障问题需要进一步落实；歧视、侵害残疾人权益的情况仍然存在等。因此，从进一步维护好我省残疾人合法权益的实际需要出发，对原《实施办法》作进一步修订完善非常必要和迫切。

　　二、《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》出台的意义和必要性

　　《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》（以下简称《实施办法》）是1993年3月省七届人大常委会第33次会议审议通过的。《实施办法》施行近二十年来，在保障我省残疾人合法权益、保障残疾人平等参与社会生活、共享社会物质文化成果等方面发挥了重要作用。2008年4月新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》，进一步突出了维护残疾人合法权益在实现社会公正、促进社会和谐发展中的重要作用，明确了各国家机关和社会团体的职责定位，强化了残疾人康复、教育、劳动就业等权利的保障，完善了法律责任。由于上位法的修改，按照法制统一原则，我省原《实施办法》的有些内容需要作相应调整。同时，也有必要把我省近年来被实践证明行之有效的做法加以总结提升，用地方性法规的形式固定下来，体现山东特色，为维护我省残疾人权益、促进残疾人事业的发展提供法制保障。

　　三、《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》的修订过程

　　根据省人大常委会立法计划，省人大内司委自2010年初即与省残联着手《实施办法》的修订工作。省残联成立了由有关专家参加的起草小组分赴各市进行调研，在广泛听取各方面意见的基础上，草拟了《修订草案（征求意见稿）》，发至全省残联系统、省残疾人工作委员会成员单位征求意见。随后，内司委会同省人大常委会法工委、省政府法制办和省残联对征求意见稿作了反复修改。2011年5月，内司委会同法工委和省残联组成调研组，先后到临沂、日照市就《修订草案（征求意见稿）》展开进一步调研，根据征集的意见和建议修改形成了《修订草案（修改稿）》。去年底今年初，省残联将《修订草案（修改稿）》送省人社厅、财政厅、公安厅、民政厅、教育厅等32个部门会签。省人大常委会副主任连承敏听取了《修订草案》有关情况的汇报并提出明确要求，副省长夏耕主持召开会议就有关问题进行了协调。今年2月，内司委又会同法工委和省残联分两路到青岛、东营、潍坊、德州4市开展立法调研，通过召开座谈会、实地查看残疾人就业服务机构、康复医疗机构和走访残疾人家庭等方式，听取社会各界的意见和建议，再次对《修订草案》进行研究修改。3月16日，省十一届人大常委会第三十次会议审议了《修订草案》。会后，省人大法制工作委员会会同有关部门，根据常委会组成人员的意见和建议，对办法修订草案作了认真修改，并将办法修订草案印发十七市人大常委会和部分省人大代表征求意见。4月16日至19日，于建成副主任带队，法制委员会、法制工作委员会和省残联组成调研组，赴青岛、淄博、临沂、济宁四市就修改后的办法修订草案进行立法调研，听取了市人大常委会、市政府有关部门、残疾人组织和人大代表的意见。4月27日，法制工作委员会召开立法咨询员会议，听取了专家意见。此后，再次对办法修订草案作了研究修改。5月4日，法制委员会召开有内务司法委员会、法制工作委员会负责同志参加的会议，对修改后的办法修订草案逐条进行了审议修改，先后十易其稿，最终形成了《实施办法（修订草案修改稿）》。5月29日，省十一届人大常委会第三十一次会议第一次全体会议听取了省人大法制工作委员会副主任委员谢国忠作的关于《实施办法（修订草案）》的说明，并分组讨论了《实施办法（修订草案修改稿）》。5月30日， 《实施办法》顺利表决通过，将于今年9月1日起施行。

　　四、《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》的篇章体系和主要内容与原《实施办法》相比有何特点

　　修订后的《实施办法》与原《实施办法》相比，在体例结构上做了较大调整，由原来的总则、康复、教育、劳动就业、文化生活、福利、环境、法律责任和附则九章54条，修订为总则，预防、康复和医疗，教育，劳动就业，文化体育，社会保障，无障碍环境，法律责任和附则，共九章63条。其中，在总则中主要对《修订草案》的立法宗旨、适用范围、经费保障机制、执法主体、政府有关部门与残联的职责等作出明确规定，其他各章分别对残疾人应当享有的扶持政策和权益保障作了具体规定。这样修改，既与新修订的残疾人保障法保持一致，又增加和完善了保障残疾人权益的新内容，体例、条目更加明晰、具体，可操作性更强。

　　五、《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》的主要内容

　　（一）政府及相关部门在残疾人事业发展中的责任

　　现代社会的人权保障事业，越来越强调社会本位，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，进一步转变政府职能，切实把政府职能转到主要为社会主体服务和创造良好发展环境上来。贯彻这一指导思想，在如何促进残疾人事业发展方面，《实施办法》比较明确的规定了各级政府及有关部门和单位的职责：县级以上人民政府应当加强对残疾人工作的领导，将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划，制定本行政区域残疾人事业发展规划和年度计划；将残疾人事业经费纳入财政预算，并随着本级财政经常性收入的增长而增加，建立稳定的经费保障机制（第五条第一款）。县级以上人民政府负责残疾人工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好残疾人事业的工作，其日常工作由同级残疾人联合会承担。各级人民政府和有关部门，应当密切联系残疾人，听取残疾人的意见，按照各自职责做好残疾人工作（第六条）。各级残疾人联合会依照法律、法规、规章、章程或者接受人民政府委托，开展残疾人工作，参与与残疾人事业有关的社会管理和公共服务，指导、管理本地区各类残疾人群众组织，动员社会力量，发展残疾人事业（第七条第二款）。

　　（二）关于残疾的预防、康复和医疗保障的问题

　　加强残疾人预防是发展残疾人事业的一项重大任务，康复和医疗是残疾人适应、回归社会生活的基础。为了促进残疾预防、康复和医疗保障工作的落实，明确政府和有关部门的具体责任，《实施办法》第十六条规定"各级人民政府和有关部门应当宣传、普及母婴保健和预防残疾的知识，引导待孕夫妇参加免费孕前检查，建立健全出生缺陷预防和早期发现、早期治疗以及应急处理和医疗急救机制，健全以社区为基础、以一级预防为重点的三级残疾预防体系。"第十八条规定"各级人民政府和有关部门应当将残疾人康复工作纳入基本医疗卫生制度、基本社会保障制度和基层医疗卫生服务内容。对参加城镇居民、城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗的残疾人，其医疗康复项目所需费用按照有关规定从基本医疗保险和新型农村合作医疗基金中支付，并逐步扩大、提高残疾人医疗康复项目所需费用的支付范围和标准。"第十九条规定"县级以上人民政府应当建立新生婴儿基本病种筛查机制和残疾儿童早期康复干预制度。卫生、民政等有关部门和残疾人联合会、医疗保健机构应当完善医疗康复服务网络，实施抢救性康复救助工作，所需费用按照规定从基本医疗保险或者新型农村合作医疗基金中支付，不足部分由当地人民政府给予补助。"第二十三条规定"对享受城乡医疗救助的贫困残疾人，其住院费用在政策范围内的自付部分救助比例不低于百分之五十。"

　　（三）关于残疾人受教育权的保障问题

　　受教育权是《宪法》赋予残疾人和其他社会成员同等享有的一项基本公民权利，保障残疾人的受教育权是提高残疾人素质的根本途径。由于残疾人自身功能障碍和社会偏见的影响，有的普通学校不接纳甚至对符合教育条件的残疾学生作出许多不合理的限制，残疾学生在受教育这一问题上大多处于弱势地位。为解决重度残疾儿童无法进入校园学习的问题，《实施办法》规定"对不能到学校就读的适龄残疾儿童、少年，应当组织教师和志愿者采取社区教育、送教上门、网络教育等形式实施义务教育，并设立送教服务工作专项补贴，专门用于开展残疾儿童、少年送教服务。（第二十六条第二款）";将"残疾儿童、少年纳入户籍所在地普通小学、初级中等学校或者特殊教育学校的学籍管理，可以适当放宽其上学年龄（第二十六条第三款）".《实施办法》还对残疾学生的奖学金、贷学金和助学金，特殊教育机构和康复教育机构建设，教育经费以及从事特殊教育的教师和手语、盲文翻译的待遇等问题做了具体规定。

　　（四）关于残疾人劳动就业权的保障问题

　　劳动就业是残疾人改善生活状况，实现自强自立、实现人生价值的主要途径。全省残疾人总数近二十年来增加了210多万。随着城镇规模的扩大和人口的增长，城镇居民中的残疾人数量相应增加，2009年国家对肢体残疾评残标准由三级扩大至四级以后，有劳动需求的残疾人数量明显增加。基于残疾人就业需求扩大的现实情况，《实施办法》规定"残疾人公共就业服务机构向未达到安排残疾人就业比例的用人单位推荐适合的残疾人就业，用人单位无法定事由不得拒绝（第三十三条）".第三十四条规定"各级人民政府开发的适合残疾人就业的公益性岗位，应当按照不低于百分之十的比例专项用于安排残疾人就业。"第三十九条第二款规定"企业事业单位发生合并、分立、转制等情形的，承继其权利义务的单位应当依法为残疾职工缴纳社会保险费和住房公积金。"此外，《实施办法》还就残疾人就业保障金的扣征方式、残疾人享受职业培训补贴等作了规定。

　　（五）残疾人在文化 、体育生活方面可以享受哪些优惠待遇

　　丰富和活跃残疾人的文化和体育生活，展示残疾人才华，是激励残疾人自强不息的重要形式，大力宣传人道主义思想和现代文明社会的残疾人观，营造残疾人平等参与社会生活的社会环境，是发展残疾人事业的重要条件。《实施办法》对残疾人进入公园、展览馆、文化馆、体育场馆等公共场所给予优惠（第四十条）。为盲人进入公共图书馆阅读提供了便利（第四十二条）。《实施办法》还强调，"对残疾人运动会获奖运动员的一次性表彰和奖励与健全人执行同一标准。对在国际、国内重大比赛中取得优异成绩的残疾人运动员，在上学和就业等方面按照有关规定给予照顾（第四十三条第一款）".

　　（六）关于残疾人的社会保障问题

　　残疾人是社会的特殊弱势群体，国家和社会应当为他们提供各种保障和照顾。为此，《实施办法》作了若干细化规定，明确各级人民政府应当建立和完善残疾人社会保障和服务体系（第四十四条），为参加新农合的残疾人、参加城镇居民基本医疗保险的贫困残疾人，代缴个人承担部分的全部或者部分费用；为参加城镇居民和新型农村社会养老保险的重度残疾人，代缴个人承担部分最低标准的全部或者部分费用（第四十六条）；贫困重度残疾人按照有关规定享受生活补贴；对符合享受最低生活保障待遇的重度残疾人、一户有两个以上残疾人和有老年残疾人的家庭，适当提高最低生活保障金的补助标准；对依靠父母或者兄弟姐妹扶养的无生活自理能力和固定收入的成年残疾人应当按照有关规定给予最低生活保障待遇（第四十七条）等等。

　　（七）关于法律责任

　　《实施办法》本着原则性与灵活性相结合的原则，对部门的法律责任作了原则性、指引性的规定；对现行法律、法规只有原则性规定的，如对教育机构侵害残疾儿童少年受教育权的行为、对用人单位侵害残疾职工劳动就业权的行为、对侵害残疾人人格的行为、对未执行无障碍建设强制性标准以及破坏或非法占用无障碍设施的行为的责任追究，都作了细化规定。

　　六、《山东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》的宣传贯彻和实施

　　为更好地学习宣传贯彻实施《实施办法》，省政府残疾人工作委员会出台了《关于贯彻实施<山东省实施中华人民共和国残疾人保障法办法>的通知》（以下简称《通知》）。《通知》要求，全省各级政府残工委一要加强组织领导。省政府残工委各成员单位要根据本部门职责，研究制定具体措施，指导各地做好贯彻实施工作。各市依据新修订的《实施办法》，结合本地实际，在年内制定修订本地的残疾人相关优惠政策和地方法规。各级政府残工委和有关部门密切联系残疾人，听取残疾人和残疾人组织的意见和呼声，及时解决《实施办法》施行中出现的有关问题。二要增强贯彻实施的针对性。对政策性、方针性规范，准确理解，认真执行。对倡导性、道德性规范，以正面宣传和促进为主。对责任性、义务性规范，要严格依法办事。对强制性规范，采取措施保证实施，维护法律尊严。对委任性规范，要制定法规、规章，将法律原则充实、延伸、具体化。对具有一定灵活性的"弹性"规范，因事、因地、因时制宜，积极实施。三要加大执法力度。把《实施办法》的执法检查纳入年度工作任务，建立绩效考评机制，坚持有法必依、执法必严、违法必究，坚决打击侵害残疾人权益的违法行为，努力为残疾人参与社会生活创造更为有利的条件，切实使《实施办法》中各项优惠保障规定真正有效地落实到位。

　　为保障《实施办法》的顺利实施，各级残联将积极协调，争取把《实施办法》的执法检查和工作视察纳入2013年各级人大、政协工作计划，积极配合人大、政协开展执法检查和视察调研工作，推动《实施办法》的全面贯彻实施，确保残疾人的合法权益得到切实保障。