直播：解读《山东省加强政府性债务管理的实施意见》新闻发布会

[2014-12-16 14:40]鲁网：省政府新闻办公室定于2014年12月17日（星期三）下午2:30新闻发布会，邀请省财政厅负责同志解读《山东省加强政府性债务管理的实施意见》。

 [2014-12-17 14:30]陈强：新闻界的各位朋友，女士们、先生们:大家下午好！欢迎参加省政府新闻办新闻发布会。近日，山东省政府出台了《关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》（鲁政发〔2014〕23号）。这是我省首次发文全面规范政府性债务管理。为广泛宣传《实施意见》出台的深远意义和政策内涵，今天，我们邀请省财政厅副厅长窦玉明先生，为各位解读《实施意见》出台的背景、意义、基本框架和主要内容，并回答记者提问。出席今天发布会的有中央驻鲁新闻单位、香港新闻媒体驻鲁分支机构，省直及济南市主要新闻单位的记者朋友。下面，请窦玉明副厅长为大家解读《实施意见》。

[2014-12-17 14:32]窦玉明：女士们、先生们，新闻界的各位朋友们：下午好！欢迎大家参加今天的新闻发布会。多年来，各新闻媒体和社会各界对山东财政事业的发展，给予了极大的关心与支持，首先向你们表示衷心的感谢！12日10日，省政府正式印发了《关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》(以下简称《实施意见》)，主旨是贯彻落实新《预算法》和国务院国发〔2014〕43号文件精神，建立借、用、还相统一的政府性债务管理机制，坚决制止违规举债，切实防范化解财政金融风险。

[2014-12-17 14:33]窦玉明：一、《实施意见》出台的背景。长期以来，各级政府把举债融资作为支持发展的重要手段，在稳定经济增长、加强基础设施建设、保障改善民生等方面发挥了重要作用，但同时也存在缺乏统一管理、举借行为不规范、债务规模增长较快、局部地区蕴含财政金融风险等突出问题。中央高度重视加强政府性债务管理工作，党的十八届三中全会明确指出，要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”；新修订的《预算法》增加了允许地方政府规范举债的规定；国发〔2014〕43号文件对加强政府性债务管理提出了明确要求，做出了全面部署。从我省情况看，截至2013年底，我省政府性债务余额超过8000亿元，全省政府性债务率为57.5%，负债率为11%，均低于国际警戒线和全国平均水平。虽然债务规模处于合理区间、债务风险总体可控，但有的地区和行业债务负担重、融资成本高、偿债压力大、风险持续聚集等问题不容忽视。对防范债务风险及加强债务管理问题，省委、省政府高度重视。省委、省政府领导同志多次做出重要指示，及时研究加强债务管理工作思路和措施。按照省委、省政府要求，我们在研究起草《实施意见》过程中，注重从审计监督、调查研究和工作实践中发现和遇到的问题入手，有针对性地制定管理措施，并与新修订的《预算法》和国发〔2014〕43号文件精神衔接。《实施意见》制定后，又征求了多个相关部门的意见。12月2日，省政府第43次常务会议审议通过了《实施意见（送审稿）》，12月10日，省政府以鲁政发〔2014〕23号文件正式印发实施。

[2014-12-17 14:35]窦玉明：二、《实施意见》的基本框架和主要内容。《实施意见》共分七个部分，前三部分，围绕建立“借、用、还”相统一的政府债务管理机制，从政府债务的规范举借、债务规模控制、预算管理、风险防范等方面，明确了政策规定；第四至六部分，从剥离平台公司政府融资职能、妥善处理存量债务、保障在建项目后续融资等方面，提出了新旧机制转换的措施；第七部分，就加强组织领导、完善保障措施、严格考核监督等提出了相关要求。具体如下：1、修明渠、堵暗道，解决债务“怎么借”的问题。按照国务院要求, 《实施意见》本着疏堵结合的原则，对建立规范的地方政府举债融资机制，从五个方面进行了明确：在举债权限上，明确省政府经国务院批准可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省政府代为举借。在举债主体上，明确政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。在举债形式上，明确政府举债只能采取发行政府债券方式，除此之外不得以任何方式举借债务，更不得违法违规为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。在举债程序上，明确市县政府举借债务须报经本级人大或其常委会批准，并逐级汇总上报省政府统一举借。在举债规模上，明确对地方政府债务规模实行限额管理，政府举债不得突破批准的限额。各市债务限额由省政府在国务院批准的全省限额内测算确定；县（市、区）债务限额由市政府在省级批准的限额内确定，其中省直管县的债务限额由省政府直接确定。

[2014-12-17 14:36]窦玉明：2、建制度、筑围墙，解决债务“怎么管”的问题。围绕控制和化解地方政府性债务风险，《实施意见》提出,下一步将从五个方面健全债务管理机制，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线。一是把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。市县政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。对确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的或有债务，偿债资金纳入相应预算管理。各部门、单位也要将政府性债务收支纳入本部门和单位预算管理。二是健全审批机制。政府债务资金只能用于公益性资本支出或适度归还存量债务，不得用于经常性支出。对使用政府债务资金新建公益性项目的必要性和可行性，各级政府及其部门要充分论证、严格审批，保证举借债务都有偿还计划和稳定的偿还资金来源。三是建立风险预警机制。省里根据各市一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，必要时进行约谈。四是完善债务报告和公开制度。各市、县要定期统计上报并向社会公开政府性债务相关情况，自觉接受监督。五是建立考核问责机制。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，严肃追究相关责任人责任。

[2014-12-17 14:39]窦玉明：3、明责任、硬约束，解决债务“怎么还”的问题。主要是按照“分级负责、谁借谁还、风险自担”的原则，落实债务偿还和风险防控责任。一是严明偿还责任。首先明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。在此基础上，各级政府对其举借的债务负有偿还责任，省政府对市县政府债务实行不救助原则，以便硬化预算约束、防范道德风险。二是实行分类处置。对没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。三是加强应急处置。市县级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。出现偿债困难时，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。确实难以自行偿还债务时，要及时启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，积极化解债务风险，并严肃追究相关人员责任。

[2014-12-17 14:40]窦玉明：4、细甄别、化存量，解决新旧债务管理机制“怎么转”的问题。新的管理机制建立后，原有存量债务、在建项目、融资平台怎么来处理和过渡？《实施意见》也作了明确规定。一是对存量债务清理甄别、妥善化解。对2014年12月31日之前的存量债务，以2013年政府性债务审计结果为基础，结合之后的增减变化情况进行甄别。其中，对各级政府及其部门举借的债务，以及由企事业单位举借但政府应当偿还的债务，报经国务院批准确认为政府债务后，相应纳入一般债务和专项债务。对甄别后纳入预算管理的政府存量债务，可申请发行地方政府债券置换，以优化期限结构，降低利息负担。对中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。二是对在建项目后续融资予以保障。在锁定在建项目名录、严格审核后续融资需求的基础上，各级政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款。确实没有其他资金来源的，应主要通过市场化运作模式和地方政府债券解决后续融资。三是对融资平台公司抓紧剥离政府融资职能。除国家政策允许的在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额。

[2014-12-17 14:43]窦玉明：省政府出台《实施意见》，这是我省首次发文全面规范政府性债务管理。在经济转型的关键时期，通过修明渠、堵暗道，建立规范的政府债务管理制度，是促进经济社会持续健康发展的必然要求，是防范化解财政金融风险的客观需要，对于深化财税体制改革、建立现代财政制度、推进政府治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。全面规范和加强地方政府性债务管理，任重而道远。要做好这方面的工作，需要各级政府、各部门、各单位共同努力，更需要社会各界凝聚共识、积极参与，大力支持。希望各位来自新闻媒体的记者朋友们和社会各界继续对山东财政事业给予关注和支持，也衷心感谢大家多年来的关心、爱护和帮助。在改革发展的新时代，让我们携起手来，共同为全面深化财税体制改革营造良好的社会环境和舆论氛围，为加快我省经济社会事业发展而努力奋斗！谢谢大家！

[2014-12-17 14:44]陈强：现在回答记者提问，提问前请先通报所在新闻机构。

[2014-12-17 14:44]记者：请介绍一下《实施意见》在遏制政府过度举债、违规使用债务资金等方面，有哪些新的举措。

[2014-12-17 14:45]窦玉明：政府债务规模增长过快、违规使用债务资金等问题，新闻媒体进行了一些报道，应该说，切中债务管理的要害，也暴露了债务管理的薄弱环节。如果不能有力地遏制，可能成为经济社会持续健康发展的隐患。《实施意见》坚持问题导向，有的放矢，主要提出了四项硬的举措，可以说，亮点颇多，措施有力，针对性强。一是控制规模。加强债务管理、防范债务风险，规模控制是核心内容。从国际经验看，各国主要采取上级控制和市场约束两种手段。在我国现阶段，市场对政府约束偏软，难以实现主要依靠市场力量约束政府举债。因此，对政府债务规模实行限额管理，勒紧债务风险的“缰绳”，是十分必要的。《实施意见》规定，政府债务规模实行限额管理，政府举债不得突破批准的限额。二是限定债务资金用途。债务资金只能用于公益性资本支出和适当归还存量债务，不得用于经常性支出。建立对违规使用债务资金的惩罚机制。三是纳入预算管理。政府债务多数未纳入预算管理，脱离人大、社会监督，是政府债务管理的深层次、体制性问题。按照新《预算法》和国务院《意见》，此次《实施意见》规定，将政府一般债务、专项债务分类纳入一般公共预算和政府性基金预算。同时，各部门、各单位要将地方政府性债务收支纳入本部门、单位预算管理。全面纳入预算管理是一项治本之策，大大推进政府债务管理法治化、规范化、公开化进程，也为真正实现“借、用、还”一体化提供了制度保障。四是强化考核问责。为坚决纠正不正确的政绩导向，《实施意见》提出要把政府性债务作为一个硬指标纳入科学发展综合考核范围，明确责任落实，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要严肃追究相关责任人责任。

[2014-12-17 14:47]记者：有不少人担心，在经济下行压力较大、政府财力吃紧的情况下，规范地方政府举债会不会影响经济发展。请问对此有何考虑？

[2014-12-17 14:48]窦玉明：当前，经济确实面临较大的下行压力。在新常态下，通过深化改革，释放改革红利，可以有力地推进经济发展。建立规范的政府债务管理机制，是全面深化财税体制改革、完善政府治理的重要举措，有利于理清政府和市场边界，防范财政金融风险；有利于转变政府职能，拓宽社会资本投资渠道，激发市场活力，提高公益性项目投融资效率，对转方式、调结构、促进经济健康发展将起到有力的推动作用。从短期看，要注意积极稳妥推进改革，保障在建项目后序融资建设，防止出现“半拉子”工程，确保改革平稳过渡。在这方面，《实施意见》提出了明确措施：一是要求各级政府统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。二是允许市县申请发行政府债券置换高利短期债务，降低利息负担，腾出更多资金用于重点项目建设。三是对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设。四是对在建项目确实没有其他建设资金来源的，鼓励通过市场化运作模式和发行政府债券解决后续融资。

[2014-12-17 14:49]记者： 政府债务风险问题一直为社会所关注。请介绍一下我省债务风险状况。在防范化解债务风险方面，《实施意见》有什么新的规定和要求。

[2014-12-17 14:49]窦玉明：对于政府债务风险问题，各方面都比较关注。从我省情况看，截至2013年底的政府性债务率为57.5%，大大低于100%的国际警戒线，债务风险总体可控。近年来，全省各级政府对债务问题十分重视，积极采取措施加强管理。一是建章立制。围绕加强债券预算管理、举债审批、制止违规担保、建立偿债准备金等制定了相应的制度办法。二是摸清家底。在债务审计基础上，建立债务统计报告和动态监控制度。三是积极化债。多方筹措资金，积极化解高等学校、农村义务教育、粮食挂账等存量债务。四是优化结构。充分利用地方政府债券、政策性银行贷款等优化债务期限，降低融资成本。五是强化考核。将政府性债务率指标纳入对市县政府考核体系，引导各级树立正确的政绩观，增强防范债务风险意识。虽然各级政府风险防范意识不断增强，但债务风险隐患仍然不容忽视。对此，《实施意见》在防范化解债务风险方面，明确建立三大机制：一是建立风险预警机制。评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，建立约谈制度。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，加大偿债力度，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额规模和增长速度。二是建立风险防控机制。对使用政府债务资金新建公益性项目的必要性和可行性，各级政府及其部门要充分论证、严格审批，保证举借债务都有偿还计划和稳定的偿还资金来源。三是建立应急处置机制。此次出台的实施意见着重强调责任落实。分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还、风险自担。为硬化预算约束，防范道德风险，明确省政府对市县政府债务实行不救助原则。市县政府确实难以自行偿还债务时，要及时启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，积极化解债务风险，并严肃追究相关人员责任。同时，我们要客观评价政府债务风险，不应“谈债色变”。其实，政府适度举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，是国际通行的做法。我国政府债务主要用于资本性公益支出，有相应的资产和收入作为偿债保障，发生偿债违约的风险相对较低。

[2014-12-17 14:53]陈强：好，记者提问到此为止。今天的新闻发布会到此结束。谢谢大家。