解读《山东省流动人口服务管理办法》
《山东省流动人口服务管理办法》（以下简称《办法》）于2012年5月11日山东省人民政府第124次常务会议审议通过，2012年6月5日由山东省人民政府第253号令公布，自2012年10月1日起施行。《办法》的出台是我省流动人口服务管理的一个重要里程碑，是我省创新流动人口服务管理的重要举措，标志着我省流动人口服务管理工作法制化、规范化建设迈上新台阶，对于创新社会管理、服务经济社会发展，具有重要的现实意义和深远的社会意义。
一、《办法》出台的背景
党中央、国务院高度重视流动人口服务管理工作。党的十七届五中全会明确要求，将流动人口服务管理工作作为"十二五"时期加强和创新社会管理工作的重要内容。中央领导同志与中央文件多次强调，要加强和完善流动人口服务管理，把流动人口服务管理纳入流入地经济社会发展总体规划，解决流动人口在劳动就业、社会保障、子女教育、医疗卫生等方面存在的问题。
近年来，随着我省经济文化强省建设步伐的稳步推进，流动人口数量大幅增加。截至目前，全省登记在册的流动人口达到763万。流动人口参与社会活动、共享改革发展成果、获得尊重和公平对待的新期待、新要求不断增强，流动人口管理工作已经从公安机关主管的治安管理为主，转变为由政府负责的服务与管理并重。1995年出台的《山东省暂住人口管理办法》在管理理念、机制、手段等方面已不适应新形势发展的需要。因此，迫切需要出台新的规定，坚持以人为本和服务管理并重理念，整合社会资源，完善工作机制，改进管理方式，创新管理手段，切实服务好、管理好流动人口。
二、《办法》有哪些主要内容
《办法》共六章四十七条，突出以人为本的核心理念，强调对流动人口的权益保障和公共服务。第一章总则明确了立法目的、适用范围、基本原则以及政府、各职能部门、基层组织的流动人口服务管理职责。第二章居住管理规定了居住登记、居住变更登记、居住证的发放、种类、补领换领以及相关单位和个人在流动人口服务管理工作中的义务。第三章权益保障和公共服务以列举的形式规定了流动人口享有的权益和公共服务，并赋予居住地人民政府根据当地经济社会发展实际，确定居住证持证人享受公共服务具体内容的权力。第四章信息管理规定了建立全省统一的流动人口综合信息平台以及流动人口信息申报、保密和查询等内容。第五章法律责任规定了违反《办法》的处罚。第六章附则规定了居住证的定义和《办法》施行时间。
三、流动人口服务管理机制有何创新
在新形势下，流动人口服务管理问题已不单单是治安管理问题，而是一项庞大、系统、复杂的社会工程。为此，《办法》在整体设计上体现了"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"的流动人口服务管理新机制。一是明确政府在本行政区域内流动人口服务管理工作中的具体职责。将流动人口的服务管理工作纳入经济社会发展总体规划，建立健全覆盖流动人口的管理、权益保障和公共服务体系，将流动人口服务管理工作经费纳入同级财政预算等。二是建立基层流动人口综合服务管理平台。依托乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会构建流动人口服务管理平台，按照地方财力可能和实际管理需要，配备和充实协管人员。三是强调相关部门的协调配合。县级以上人民政府教育、民政、司法、财政、人力资源社会保障、城乡建设、房产管理、卫生、人口计生、工商行政管理等有关部门和机构，按照各自职责，协调配合，共同做好流动人口的服务管理工作。工会、共青团、妇联等群众团体协助做好流动人口的服务管理工作。四是明确相关单位和个人的责任。《办法》规定了房屋出租人、用人单位、物业服务企业、从事房屋租赁的中介机构和从事职业介绍的人力资源服务机构、大型集贸市场和商品集散地管理机构等单位和个人在流动人口服务管理中的责任。
四、居住登记和居住证的几个问题说明
《办法》规定，在全省范围内推行居住登记和居住证制度，以建设全省统一联网、信息共享、动态管理的流动人口服务管理信息平台为依托，不断完善和拓展居住证的使用功能，逐步将流动人口居住管理、公共服务和社会保障纳入居住登记和居住证制度，实现居住证全省通用、一证多能，真正解决流动人口社会保障、医疗卫生、子女教育等各方面问题。
（一）居住登记申报。主动申报居住登记是流动人口的义务。流动人口除了在宾馆、酒店、旅店等旅馆业内住宿以及在医疗机构住院就医，按照有关规定办理旅馆业住宿登记或者住院登记外，均应在到达居住地或者变更居住地址后3日内申报居住登记和居住变更登记，否则即违法，应予以处罚。
（二）居住证发放范围。拟在居住地居住30日以上的流动人口，已经申报居住登记的，除《办法》第九条第二款规定的可以不发放居住证的五种情形外，应当发给居住证。但是，对于不发放居住证的五种情形，如果流动人口提出申请，可以发给居住证。
（三）居住证的有效期限。凡是符合本《办法》第九条规定的流动人口，均可发给有效期1年的居住证，其中符合第十条五种情形的，可以发给有效期3年的居住证。 "可以发放3年期居住证的其他情形",指各设区的市人民政府可以根据当地经济社会发展需要和流动人口服务管理工作实际，在不违背法律、法规和政策的前提下，鼓励符合条件的流动人口申领3年期居住证。
（四）居住证的法律属性。山东省居住证是流动人口在山东省行政区域内合法居住的证明，是流动人口享受居住地权益和公共服务的有效证件。居住证式样由省人民政府公安机关统一规定，居住证由县级公安机关签发，具有法律权威性。除公安机关人民警察依法执行职务外，任何单位和个人不得扣押居住证。任何单位和个人不得伪造、变造、买卖居住证或者买卖、使用伪造、变造的居住证，不得骗取、冒领、出租、出借、转让居住证。《办法》第四十二条对涉及居住证的违法行为作了详细规定。
五、流动人口享有哪些权益和公共服务
《国民经济和社会发展第十二个五年发展规划纲要》提出，"对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护";中央、国务院有关文件也明确规定，要解决流动人口的基本公共服务和权益保障问题，为此，《办法》第三章对流动人口权益和公共服务作了详细规定。一是《办法》第二十四条规定了县级以上人民政府在流动人口权益保障和公共服务方面的职责，在法律层面为逐步扩大居住证使用功能、推进流动人口基本公共服务均等化提供依据。督促各级政府服务管理不断优化升级，逐步在就业、教育、医疗等公共服务领域使流动人口享受更多的本地居民待遇。二是《办法》以列举形式对目前流动人口权益和公共服务内容进行规定，政府各职能部门流动人口服务管理的范围清晰，责任明确，可操作性强；流动人口对于自身的权益和公共服务更加明确，有利于保护自身合法权益。三是居住地人民政府可以根据当地经济社会发展实际，确定居住证持证人享受公共服务的具体内容，使流动人口最大限度享受现居住地能够提供的公共服务。
六、如何实现流动人口服务管理信息化
信息化是流动人口服务管理的有效途径和必要手段，虽然各部门结合各自工作实际需要，开展了流动人口信息化建设，但是，至今仍未实现互联互通，为此，办法规定；"建立全省统一的流动人口服务管理综合信息平台，实现各部门资源整合、系统互联、信息互通、数据共享。"完整、准确、鲜活地记录流动人口居住、就业、生活轨迹，是维护流动人口合法权益的重要保障，也是创新社会管理、实现流动人口服务管理由传统静态管理向动态管理转变的必要条件。