《山东省行政程序规定》发布情况新闻发布会

[2011年7月5日10:47:01]山东新闻网：山东省政府定于2011年7月5日（星期二）下午15时举行省政府新闻发布会，发布《山东省行政程序规定》的有关情况。届时本网将做现场直播，敬请关注。

[2011年7月5日14:29:41]山东新闻网：发布会由山东省人民政府新闻办公室副主任孔繁轲主持。

[2011年7月5日14:57:50]孔繁轲：新闻界的各位朋友，女士们、先生们：大家下午好！

[2011年7月5日14:57:55]孔繁轲：全面推进依法行政、建设法治政府是各级政府加强自身建设的一项重要的任务。近年来，我省以行政程序制度建设为载体和突破口，不断加大推进依法行政的力度，政府行政行为不断得到规范，法治政府建设不断取得新进展。作为行政程序制度建设的一项重要成果，《山东省行政程序规定》已于日前正式公布，自2012年1月1日正式施行。《规定》的公布和施行，有利于规范我省各级行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织合法权益，提高政府公信力和执行力，对我省政府依法行政工作将产生积极而深远的影响。

[2011年7月5日14:58:43]孔繁轲：今天，我们举行省政府新闻发布会，邀请省政府副秘书长张德宽先生、省政府法制办主任高存山先生分别向大家介绍《山东省行政程序规定》的有关情况，并回答记者提问。参加今天发布会的有中央驻鲁新闻单位、香港新闻媒体驻鲁分支机构、省直及济南市主要新闻单位的记者朋友。

[2011年7月5日14:59:06]孔繁轲：下面，请省政府法制办主任高存山先生介绍《山东省行政程序规定》的主要内容。

[2011年7月5日15:00:14]高存山：新闻界的朋友们，女士们、先生们：大家下午好！非常高兴与各位见面。《山东省行政程序规定》（以下简称《规定》）已于2011年5月25日经省政府第101次常务会议审议通过，姜大明省长于6月22日签署第238号省人民政府令，将于2012年1月1日起施行。今天，受省人民政府委托，我就《规定》的主要内容向大家作个介绍。

[2011年7月5日15:00:55]高存山： 《规定》共8章，139条。主要规范了行政程序原则、行政主体、重大行政决策、规范性文件制定、行政执法、特别行为、监督和责任追究等内容，涉及政府依法行政工作的多个方面。在制度设计上，建立了管辖、委托、协助、回避、公开、听证、说明理由、证据、时效、阅卷等一系列行政程序制度。其中，重点就以下几个方面做出了规定：

 [2011年7月5日15:01:40]高存山：第一，突出了政府职能转变和管理方式创新。为了推进政府职能转变和管理方式创新，《规定》在以下几个方面作了规定：一是规定了依法行政原则，厘清了政府权力的边界。二是推进行政执法体制改革，适当下移行政执法重心，减少执法层次。与人民群众日常生产、生活直接相关的行政执法活动，一般由设区的市、县（市、区）人民政府具有行政执法权的行政机关实施。三是创新行政管理方式，针对各类行政活动的不同特点，综合运用多种行政方式，改善行政管理效果。重视柔性管理方式在政府职能转变中的作用，对行政合同、行政指导、行政给付等特别行为进行了规范。四是根据构建和谐社会的要求，探索建立高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制，进一步完善行政机关调处民事纠纷制度，对行政机关处理民事纠纷的行政裁决制度和行政调解制度，分别进行了规范。

[2011年7月5日15:03:48]高存山：第二，扩大了公众参与程度。公众参与是公民、法人和其他组织参与行政权力运行过程，并通过参与影响行政决定结果的制度。公众参与有利于促进公众与政府的沟通，有利于达成共识，增进公众对政府决策的认同和接受。公众参与行政程序是全方位，多层级的，不仅包括参与行政机关行政决策、制定规范性文件，还应包括对具体行政行为和行政救济等多方面的参与。《规定》对公众参与作出如下规定：一是在第一章总则中，确立了参与原则，规定“公民、法人和其他组织有权提出行政管理的意见和建议，行政机关应当提供必要条件，采纳其合理意见和建议”。二是在第二章行政程序主体中，规定了公民、法人和其他组织依法享有行政程序参与权。三是在第三章重大行政决策程序中，规定了通过多种形式公布决策方案，征求公众意见；举行重大行政决策听证会，听取公众意见。四是在第四章规范性文件制定程序中，规定了公民、法人和其他组织可以提议制定规范性文件；通过多种方式听取公众意见，有涉及重大公共利益等情况时举行听证会等内容。五是在第五章行政执法程序中，规定了对当事人、利害关系人提出的事实和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理意见，不予采纳的，应当说明理由以及依法举行听证会等内容。五是在第六章特别行为程序中，规定了自愿订立行政合同；公众有权自主决定是否接受、听从、配合行政指导，行政机关实施重大行政指导，应当通过多种方式广泛听取意见，自愿参与行政调解等内容。

[2011年7月5日15:06:47]高存山：第三，规定了提高行政效能的原则和若干制度。一是在总则中确立了效率原则，规定“行政机关实施行政行为，应当遵守法定期限或者承诺期限，为公民、法人和其他组织提供高效、优质服务”。二是在政府工作流程再造、理顺行政关系、防止推诿扯皮、提高整体行政效能方面，规定了级别管辖、地域管辖、管辖争议解决、职权争议解决、行政委托、行政协助等内容。三是为了解决多头执法、重复执法、争权和推诿现象，对行政执法体制改革进行了规范，规定了相对集中行政执法权制度、联合执法、一个窗口对外和并联办理制度。四是为了提高行政机关办事效率，对行政执法程序和期限进行了专门规定。行政执法程序除了规定普通程序，还规定了简易程序作为例外。简易程序是在法定的特殊情况下，所采取的比普通程序更简便，更经济、更便捷的程序，以达到提高行政效率的目的；期限制度规定了当场办理制度、法定期限制度、承诺期限制度、限时办结制度等几种具体制度。其中，承诺期限制度、限时办结制度是制度上的创新。承诺期限制度是总结实践经验，适应我省政府工作提速的要求，提高政府公信力的重大举措。限时办结制度弥补了法律、法规、规章对行政执法事项没有规定办理期限的不足，将大大提高行政事项办理的可预期性，有利于提高行政效率。五是禁止行政机关不履行或者拖延履行法定职责，对这两种违法行为进行了界定，并规定了相应的责任追究制度。

[2011年7月5日15:09:54]高存山：第四，建立了重大行政决策程序和规则。重大行政决策是对行政管理中最为重要的事项做出某种决定或者选择。决策是否正确，直接关系到政府能否助推经济社会又好又快发展。在我国，各级行政机关行使着很大的权力，掌握着许多资源，决策稍有不慎，就会造成不可挽回的损失。特别是在当前各级政府面临的经济社会发展任务十分繁重的情况下，只有把行政决策纳入规范化、科学化、法制化的轨道，才能避免失误，才能更好地为经济社会发展服务。《规定》第三章对重大行政决策的主体、范围、程序等问题作出了规定。关于行使重大行政决策权的主体，规定只有县级以上人民政府才能作出重大行政决策，县级以上人民政府工作部门、派出机关和乡镇人民政府的行政决策程序，参照政府重大行政决策程序执行。在重大行政决策事项范围的确定上，规定了8大类需要由政府作出重大行政决策的事项，并规定县级以上人民政府可以根据各地情况具体确定重大行政决策事项。在重大行政决策的具体程序上，规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体研究等五个必经程序。此外，为了纠正重大行政决策听证中出现的听证参加人产生不受公众监督，产生机制不透明、参加人范围不够广泛、身份不详等具体问题，使听证真正成为听取民意、反映民情的渠道，《规定》还就听证参加人的确定做出了原则规定。针对实践中存在的重大行政决策听证会往往流于形式，出现“听而不取”的现象，为了加强听证在重大行政决策中的地位，避免听证结果可有可无，规定根据笔录制作的听证报告应当作为政府决策的重要依据。

[2011年7月5日15:12:30]高存山：第五，规范了规范性文件制定程序。规范性文件是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式，它既是行政决策的结果，又是行政管理的依据，在政府管理中发挥着不可替代的作用。规范性文件一旦出现偏差或者违法不当，将产生严重的社会后果。实践中，由于缺乏明确的制定程序，一些地方和部门在制定规范性文件时，经常不顾法定权限和分工，随意扩张本地区、本部门的权限，违法征收财物、摊派费用，争夺收费权、处罚权、许可权，推卸责任和义务，规范性文件打架、冲突、重复的情况时有发生，导致政出多门、政令不一，损害了国家法制的统一性和权威性，损害了人民群众的合法权益。因此，必须从源头上对规范性文件制定程序予以统一规范。为了切实解决实践中“红头文件”过多、过滥和违法滥设权力等问题，《规定》在第四章中对规范性文件的制定主体、制定内容、制定程序、有效期、监督等问题作出了明确规定，使规范性文件制定程序成为一项重要的行政法律制度。规范性文件制定程序有两大制度创新：一是，为了控制规范性文件的数量和规范发布形式，避免规范性文件“过多过滥”以及公布形式繁杂的问题，实行“三统一”制度，即“制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据”。二是，为了改变规范性文件“有始无终，只公布不废除”的状况，建立动态、长效的文件淘汰机制，实行规范性文件有效期制度，以节省行政成本，提高行政效率。规定“规范性文件应当载明有效期和施行日期。规范性文件有效期为3年至5年，标注‘暂行’、‘试行’的，有效期为1年至2年。有效期届满的，规范性文件自动失效”。

[2011年7月5日15:16:53]高存山：第六，加强了对行政程序违法行为的监督和责任追究。为了确保《规定》有效实施，《规定》确立了政府层级监督制度，明确了监督检查的主要方式；完善了投诉举报制度，加强了对群众投诉举报的处理；强化了对行政程序违法行为的监督，明确了对行政程序违法行为的5种处理方式。对违反《规定》的行政机关和工作人员规定了责任追究制度，并对责任追究范围、追究形式、追究对象以及责任追究机关及其权限进行了规范。

[2011年7月5日15:16:58]高存山：我的介绍完了，谢谢大家！

[2011年7月5日15:17:11]孔繁轲：下面，请省政府副秘书长张德宽先生介绍《山东省行政程序规定》的立法背景、起草过程及下一步的贯彻落实安排。

[2011年7月5日15:17:20]张德宽：新闻界的朋友们，女士们、先生们：大家好！刚才，存山同志介绍了《规定》的主要内容，我就《规定》出台的背景、过程以及贯彻落实做些说明。

[2011年7月5日15:18:54]张德宽：《规定》经过一年多时间的调研、起草、论证、修改，于日前正式出台。这是继《湖南省行政程序规定》之后，我国省级第二部规范行政程序的政府规章，在我省行政程序制度建设史上具有“里程碑”意义。《规定》的出台，对我省推进依法行政，加快建设法治政府，保障和规范行政权力运行，不断提高政府公信力和执行力，消除和化解各种社会矛盾，维护和实现人民群众根本利益，建设经济文化强省具有重要的意义。

[2011年7月5日15:20:40]张德宽：2004年以来，省政府高度重视政府依法行政工作，提出了建设法治政府的要求。建设法治政府，核心是政府依法行政，关键是依照法定程序行政，只有程序的公正、科学、民主，才能保证行政效果的公正、科学、民主。目前，现有的行政程序规范散见于各个层级的单行法律文件中，行政程序制度体系不统一、不完善、不衔接的问题比较突出，极易引发程序制度体系内部原则或者规则之间的冲突。因为缺乏法定程序规范，分散在各个单行法中的程序规定往往被虚化，行政机关在行使行政权的程序上享有过多的裁量权，执法随意，侵害群众利益的情况时有发生。既阻碍了法治政府建设的进程，影响了行政决策的效能，也影响了政府机关的信誉。加快行政程序统一立法，对现有行政程序制度进行系统整理，使其体系化势在必行。

[2011年7月5日15:24:59]张德宽：在姜大明省长的亲自领导下，从去年初开始，省政府法制办着手研究起草行政程序方面的规定，以立法形式规范我省行政机关行政行为。经过前期调研学习，于去年6月正式开始了起草工作。历时3个月、七易其稿，形成《规定（征求意见稿）》，随后发送济南等17个市和省编办等22个省直部门以及省法院、省检察院征求意见；同时，省法制办分别在济南、北京组织专家论证会，听取专家意见和建议；通过山东政府法制网征求社会公众意见并再次与省有关部门会商，完成了《规定（草案）》。5月25日，姜大明省长主持召开省政府第101次常务会议，审议并原则通过了《规定（草案）》。6月22日，姜大明省长签署第238号省人民政府令予以公布。可以说，《规定》的形成过程，充分体现了政府领导、公众参与、专家论证、部门会商的民主立法、科学立法、公开立法的要求，是一个汇聚民心、凝聚民智的过程，既有规范继承，又有创新超越的过程，对各级行政机关依法行政、规范行为将起到积极的作用。

[2011年7月5日15:29:15]张德宽：为了保证《规定》的贯彻落实，省政府就《规定》的实施提出以下要求：（一）精心组织实施。全省各级行政机关要充分认识《规定》出台的重大意义，认真组织好《规定》的实施。市、县人民政府负责指导、协调本地区的行政程序建设工作，加强相关配套制度建设，及时研究解决《规定》实施过程中遇到的各种问题。（二）加强宣传工作。各级人民政府要制订宣传方案，采取灵活多样的形式，大力宣传《规定》的基本精神、主要内容和重大意义，切实增强各级行政机关及其工作人员依法行政的意识，增强公民依法维护权利、依法参与行政管理的程序意识，为《规定》实施营造良好的舆论氛围。（三）搞好分级培训。从2011年7月至12月，全省各级行政机关的工作人员要进行一次集中学习培训。各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头参加学习培训，准确理解、熟练掌握《规定》要求，切实提高履行职责的意识和能力。（四）抓好典型示范。重点是抓好市县层级的典型示范，突出重点，先易后难，积累经验，推动《规定》在全省的有效实施。（五）强化监督检查。各级人民政府法制机构要发挥主管职能作用，建立督查长效机制，定期开展监督检查活动，及时查处行政程序违法行为。

[2011年7月5日15:33:20]张德宽：我的介绍完了，谢谢大家！

[2011年7月5日15:33:41]孔繁轲：现在回答记者提问，请提问记者先通报所在新闻机构。

[2011年7月5日15:35:20]记者：在加强行政体制改革的大环境下，越来越多的加强对行政部门、行政行为自身的约束性规章制度不断出台。今天出台的这部《规定》，对我们政府部门有什么约束呢？主要表现在那几个方面呢？

[2011年7月5日15:35:42]高存山：《规定》的出台，将给行政机关及其工作人员的思想意识和行为方式带来以下影响：一是必须更新行政管理观念，树立正当程序意识。一些侵害群众利益事件的发生，一个重要的原因是因为相关行政机关和执法人员程序意识淡薄，没有严格按程序办事。《规定》的出台，有利于广大行政机关和执法人员牢固树立程序意识，不断建立和完善程序，真正按程序办事，维护和发展群众的根本利益。二是必须依法办事，依程序办事。《规定》为行政行为设定了统一的方式、步骤、顺序和期限，《规定》实施以后，就成为行政机关必需遵守的法定程序，成为了行政机关的法定义务。对老百姓而言，就成了一种法定权利。老百姓有权要求行政机关按照规定的期限和方式办理行政事务。违反程序规定的，行政机关就可能导致程序违法，要承担法律责任。三是必须更加尊重民意，更加积极主动地做好行政管理工作。传统的行政管理工作中，行政机关居于强势地位，行政相对人处于受支配的地位。《规定》明确了公民、法人和其他组织有权依法参与行政管理，确认了其参与权、发言权和知情权，这就说明在行政管理中，公民、法人和其他组织不是被动的客体。因此，在行政管理中，行政机关要积极创造条件与公众沟通、协商，让更多公众参与到管理中来，而不能以简单、武断的方式来处理行政管理事务。四是必须自觉接受监督。《规定》实施后，政府的行政行为将更加公开、透明，老百姓参与的机会更多，让权力在阳光下运行，扩大人民群众对政府的监督力度，保证各项管理活动都在人民群众的监督下运行，公众对政府的监督会更加有力。

[2011年7月5日15:39:07]记者：据我们了解，国家层面上还没有关于行政程序的统一立法，省这一级目前也只有湖南出台了相关规定。在这种形势下，我省推出这部规章的意义是什么？

[2011年7月5日15:39:42]高存山：《山东省行政程序规定》是继《湖南省行政程序规定》之后的我国省级第二部规范行政程序的政府规章，在我省行政程序制度建设史上的具有“里程碑”意义。《规定》的出台，对我省推进依法行政，加快建设法治政府，保障和规范行政权力运行，不断提高政府公信力和执行力，消除和化解各种社会矛盾，维护和实现人民群众根本利益，建设经济文化强省具有重要的意义。

[2011年7月5日15:41:46]记者：行政决策权是行政权力的核心，是行政管理的首要环节，对整个行政管理活动产生决定性的影响。但是实践中由于程序缺乏，公众参与缺位，责任意识淡薄，决策随意性强，“三拍”(决策拍脑袋、执行拍胸脯、出事拍屁股)等现象屡见不鲜，严重损害了行政机关的形象，制约了经济和社会的发展。请问《规定》的出台，能否杜绝 “三拍”等现象吗？有没有一个究责体系？

[2011年7月5日15:43:11]高存山：行政决策是对行政管理中最为重要的事项做出某种决定或者选择。决策是否正确，直接关系到政府能否助推经济社会又好又快发展。针对“三拍”这类问题，《规定》设专章对重大行政决策程序加以规范，力求最大限度的杜绝此类现象的发生：首先，是对重大行政决策的事项范围作了明确规定，共有8大类事项，县级以上政府可以在此范围内对重大行政决策的具体事项予以细化。其次，规定了重大行政决策必须严格经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等5个必经程序。其中特别强调了风险评估和合法性审查，规定:“未经风险评估的，不得作出决策”;“未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论并作出决策”。再次，规定重大行政决策可能影响社会稳定的、公众对决策方案有重大分歧的或者法律、法规、规章规定应当听证的，决策事项承办单位应当举行听证会听取意见。最后，规定了重大行政决策执行的监督制度。执行机关负责重大行政决策的执行，发现重大行政决策所依赖的客观条件发生变化或者因不可抗力导致决策目标部分或者全部不能实现的，应当及时报告。决策机关和监督机关负责监督决策的执行。县级以上人民政府应当通过跟踪调查、考核等措施，对重大行政决策事项执行情况进行督促检查。监督机关应当加强对重大行政决策事项执行情况的监督。执行机关、监督机关及公民、法人和其他组织认为决策及其执行违法或者不适当的，可以向决策机关提出。决策机关应当认真研究，并根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修订决策的决定。

[2011年7月5日15:47:00]记者：近年来，随着行政程序意识的不断提升，国内经常出现各式各样的听证会。这些主题各异的听证会往往是来时轰轰烈烈、去时议论纷纷，甚至有群众指出“听证会成了一些利益群体的走秀场”，流于形式。那么，该如何避免重大行政决策的听证会流于形式呢？《规定》中有哪些体现？

[2011年7月5日15:47:54]张徳宽：行政决策听证会是行政机关决策时听取公众意见的一种形式，公众通过参与决策听证会可以或多或少影响政府人员的选择及他们采取的行动。为了避免听证流于形式，应该从以下几个方面进行规范:一是听证会的组织主体。听证会由决策事项承办单位组织。二是公告的方式。行政决策听证会采取公告的方式进行。这是由行政决策听证会的性质决定的。由于行政决策涉及的范围广，不可能通过一一的书面或者口头的通知进行，只能通过公告进行通知。 三是公告的内容。《规定》规定行政决策听证会公告的内容包括；（1）举行听证会的时间、地点；（2）拟作出行政决策的内容、理由、依据和背景资料；（3）申请参加听证会的时间、方式。四是公告的时间。《规定》规定行政决策听证会公告应在听证会举行前15日进行。五是听证参加人的选择。通过什么方式，让什么样的人参加听证，是听证制度的关键内容。目前，我国听证代表的遴选还存在不少问题；（1）组织方操控听证代表的选择；（2）听证代表的产生方式不公开；（3）听证代表的广泛性缺乏；（4）听证代表的能力不足。为了纠正重大行政决策听证中出现的听证参加人产生不受公众监督，产生机制不透明、参加人范围不够广泛、身份不详等具体问题，使听证真正成为听取民意、反映民情的渠道，听证会参加人应当通过自愿报名的方式产生并且要具有广泛代表性。具体而言，《规定》规定：“决策事项承办单位应当根据听证公告确定的条件、受理申请的先后顺序和持不同意见人员比例相当的原则，合理确定参加人”，“申请参加听证会的人数较多的，决策事项承办单位应当随机选择参加人。听证参加人的基本情况应当向社会公布”。六是听证结果的使用。针对实践中存在的重大行政决策听证会往往出现“听而不取”的现象，为了加强听证在重大行政决策中的地位，避免听证结果可有可无，《规定）》规定：“听证会应当制作笔录，并交听证参加人签字或者盖章。听证主持人根据笔录制作的听证报告应当作为政府决策的重要依据”。

[2011年7月5日15:49:46]记者：现实生活中，由于行政管理中“管辖”范围界定或者权限划分问题，往往会出现监管空白或利益争夺的情况。请问，《规定》对行政管理中级别管辖和地域管辖是如何规定的？发生争议如何解决？

[2011年7月5日15:50:05]张德宽：一是规定行政机关行使职权应当依照法律、法规、规章的规定。上下级行政机关之间的职权划分没有明确规定的，上级行政机关应当按照有利于发挥行政效能、财权与事权相匹配、权力与责任相一致、管理重心适当下移等原则确定。二是规定行政机关的地域管辖权依照法律、法规、规章规定确定；没有明确规定的，由行政管理事项发生地的行政机关管辖。涉及公民身份事务、法人和其他组织主体资格事务、不动产的，按照特殊规定办理。发生管辖争议的，由共同上一级行政机关指定管辖。情况紧急、不及时采取措施将对公共利益或者公民、法人和其他组织合法权益造成重大损害的，行政管理事项发生地的行政机关应当进行必要处理，并立即通知有管辖权的行政机关。

[2011年7月5日15:55:47]孔繁珂：记者提问就到这里。会后，大家可以就感兴趣的问题向省政府法制办高存山主任进行专题个别采访。
 
[2011年7月5日15:55:57]孔繁珂：各位记者朋友，《山东省行政程序规定》的出台，表明政府由过去习惯于规范公民，开始规范自己，是制约行政权力、维护群众利益的重要保障，对于各级政府科学执政、民主执政、依法执政具有重要意义。希望各媒体以此为契机，全方位、多角度地对我省依法行政工作进行深入报道，增进广大人民群众和社会各界的了解和支持，提高行政程序法律意识，依法参与行政管理，为《规定》的实施营造良好的舆论氛围。

 [2011年7月5日15:56:08]孔繁珂：今天的新闻发布会到此结束。谢谢大家。